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中国版“市政债”:筑牢地方债风险的“防火墙”
  • 发布日期:2017/8/10 10:30:56信息来源:中国产业经济信息网浏览次数:224

      8月2日,财政部印发《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(下文简称“89号文”),中国版“市政收益债”办法宣告推出。
      据了解,“89号文”首次明确地方债的“限额管理”,年内地方可使用的债券规模,除了当年新增专项债务限额,还包括上年末专项债务余额低于限额的部分。另外,优先选择土地储备、政府收费公路2个领域在全国范围内开展试点,并允许地方自行选择其他重点项目试点分类发行专项债券。
      中国版“市政债”崭露头角
      在法定专项债务限额内,鼓励地方试点发展项目收益专项债券,是完善地方政府举债融资机制的重要举措。
      中债资信地方政府与城投行业研究团队分析师车云亭对《中国产经新闻》记者表示:“地方政府举债再开‘正门’,中国版地方政府市政债品种日渐丰富,有利于进一步规范地方举债、加强风险隔离。根据新预算法、国发43号文(《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》)及后续系列文件精神,地方政府债券为地方政府举债的‘唯一明渠’。”
      西班牙侨声报首席评论员司徒正襟对《中国产经新闻》记者表示:“项目收益专项债是专项债的一种,发行需要在地区专项债务限额内安排,主要用于有一定收益的公益性项目,如土地储备、政府收费公路等。项目收益专项债在发行上需要严格对应项目发行,偿还资金也来源于对应项目产生的政府性基金或专项收入,不得通过其他项目对应的收益偿还。项目收益专项债券能够规范地方政府债务制度,能够系统性规避金融风险,对于明确细分财政支出,精细审计方面,有着重要意义。”
      他说,市政债归根结底是地方政府债券的一种市场化转型。在地方财政税收上开源的拓展上有了很大的突破。事实上改变了传统财政收入上的黑箱状态,适度的纰漏能够做到更好地监管和曝光。
      上海财经大学公共经济与管理学院教授郑春荣表示,此次通知在总结前期土地储备专项债券、收费公路专项债券发行经验的基础上,做了全面推广,体现了财政部门在地方政府债务改革方面方向明确,稳步推进,对债务管理愈加成熟,有条不紊。
      据了解,在前期土地储备和收费公路专项债券的基础上,此次《通知》提出在地方政府债务限额内,按照政府性基金收入项目分类全面推广项目收益与融资需求自平衡的地方政府专项债券品种,是地方政府债券体系不断丰富与细化的体现,旨在打造中国版市政收益债券。
      “由项目收益来偿还债券本息,突出项目收益与融资的平衡,有利于加强对地方政府专项债券专款专用的管理,并可实现对专项债务的有效隔离,有利于分化隔离风险,是地方政府债券发展的重要突破。同时,当项目收益无法覆盖债务本息的时候,地方政府基金收入可作为最终偿债来源,从而保障地方政府专项收益债的偿付安全。”车云亭对记者说道。
      财政部有关负责人表示,试点发行项目收益专项债券,进一步强化了专项债券及对应项目信息披露要求,增加了地方政府债券信息透明度,有利于投资者增强识别和评估风险的能力,充分发挥信用评级、信息披露、市场化定价等市场机制激励约束作用,促进市场融资自律机制的形成,充分发挥市场机制的资源配置作用。
      机遇与风险共存
      各国市政债管理方式不同。
      美国属于市场主导完全竞争的市政债融资模式,债券发行条件、审批规则由州政府定,州以下地方政府有权力独立发行市政债,这与联邦财政体制下地方政府财权独立相关。
      在单一制财政体制的日本,市政债体系具有较强的行政色彩,中央和上级政府对地方发行市政债具有一定的审批权。
      加拿大发行市政债则是采取以多个城市为单元设立区域城市金融委员会的区域联合融资模式。
      而“中国的债券是从政府性债券开始的,并不具备太多的市场化特征。而且地方的行政权力有时会造成地方债违约情况的出现。过去一段时间某些地方政府债券出现违约状况,并且存在某些地方政府债券与金融机构相关情况造假的信息不断。在此基础上,为防范系统性金融风险,开展省级地方债的授权处理工作。事实上是通过地方债的监管发行主体形式的转化,将地方债务等风险控制环节加强。”司徒正襟对记者说道。
      他说,相应的地方政府事实上起到了地方债务的托底作用。之前别国评级机构将中国主权信用评级降低,其中原因就是源于地方债务系统的不稳定和托底的不完善。适当地对债券发行和托底方式的主体性质进行改革,有利于地方债的市场化和商业化,提升地方政府的资本融资能力。
      按照财政部披露,截至2016年末,全国地方政府专项债务限额约5.53万亿元,调整后地方政府专项债务限额为6.47万亿元,以此测算全国地方政府专项债券仍有9400亿元发行空间有待释放,届时有望进一步缓解地方财政收支及城投融资压力,加速政企债务隔离,加快城投转型。
      “但需要注意的是,需严格防范地方政府专项债券项目收入与偿债需求不匹配带来的偿付压力。”车云亭对记者说道。
      中债资信评级技术副总监霍志辉建议,“市政债”操作层面还有待完善,比如发债项目资产包需要进行封闭管理,项目和产生的收入要在专门的机构进行登记和托管,因为把预期收入卖给债权人,这个资产包照理不能通过其他渠道进行融资等。
      另外,“89号文指出,政府机构为水利、交通、高等教育和公共医疗等特定项目筹集资金,偿债资金都来源于投资项目的收益,而不是财政一般预算收入。这意味着市政债本身具有风险,并不具备无限赔偿的政府兜底。既可以看作一个政务债券的市场化尝试,引领民间资本向国家和地方需求的基础设置和教科文卫等政府性事业,又可以理解为中央为缓解地方财政及地方债引发的地级政府的信用债务问题的去杠杆的一个过渡性制度。”司徒正襟对记者说道。
      那么,应该怎么做?
      司徒正襟对记者表示,市政债本质上是地方财政税收制度的革新,在传统的财政收入过程中,中央和地方的分税制改革有一个突出点就是地方财政开始高度依赖土地出让金,在税利债费中,债务方式的应用拓展了财政的广度和深度,能够更好地优化地方政府的财政收入比例,进而促进财政配置的合理优化,避免被土地财政“绑架”。在地方政府进行市政债的过程中,应做好相应的款项审计和应收利息的兑付,以公开透明的方式降低杠杆率。


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